Actul administrativ

Problematica actelor administrative este complexă, din punct de vedere teoretic, şi prezintă un mare interes practic deoarece actele administrative constituie o formă fundamentală de activitate a autorităţilor administraţiei publice. Din aceste motive, problematica actelor administrative este analizată pe larg de doctrină , unde se manifestă o serie de controverse între autori.
Studiul nostru va avea în vedere aspectele teoretice suficient de generale pentru a reprezenta constante în materie, neglijând o serie de detalii care formează obiectul disputelor doctrinare, unele dintre ele sterile.
În sens larg, actele administrative cuprind actele unilaterale ale administraţiei şi contractele administrative.
Actele unilaterale ale administraţiei sunt manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice.
Contractele administrative sunt acorduri de voinţă, de obicei, între două părţi, dintre care cel puţin una este o autoritate a administraţiei publice, acorduri supuse unui regim juridic ce prezintă deosebiri faţă de regimul juridic civil.
Atât actele unilaterale ale administraţiei, cât şi contractele administrative reprezintă domenii vaste de studiu, astfel încât întinderea cursului ne obligă să alegem între ele. Am optat pentru studiul actelor unilaterale ale administraţiei deoarece reprezintă forma specifică pură de exercitare a puterii executive.
În cele ce urmează, sintagma „act administrativ” va fi folosită în sensul de act unilateral al administraţiei.
Actul administrativ este mijlocul juridic fundamental, în sensul că nu conţine nici o trăsătură specifică altor ramuri de drept decât dreptul administrativ, prin care autorităţile administraţiei publice îşi manifestă în mod expres voinţa unilaterală de a genera, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în îndeplinirea misiunii de exercitare a puterii executive.
Actul administrativ prezintă următoarele trăsături:
1. este o formă fundamentală a activităţii autorităţilor administraţiei publice;
2. este o voinţă juridică unilaterală;
3. este emis numai în realizarea puterii publice;
4. are un regim juridic specific.
Vom examina, succint, aceste trăsături.

1. Actul administrativ este forma fundamentală a activităţii administraţiei publice datorită forţei efectelor juridice pe care le produce.
Prin actul administrativ, voinţa administrativă se manifestă pe deplin.
Activitatea administraţiei este mult mai vastă, fiind formată dintr-o multitudine de fapte sau operaţiuni dintre cele mai diverse, dar elementul central, cel care leagă şi dă coerenţă acestor fapte sau operaţiuni, este activitatea desfăşurată pentru adoptarea şi aplicarea actului administrativ.

2. Actul administrativ este o voinţă juridică unilaterală – trăsătură care îl delimitează de operaţiunile tehnico-administrative şi de operaţiunile tehnico-productive.
Numai în cazul actului administrativ ne apare exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a administraţiei publice de a produce în mod direct şi unilateral efecte juridice, adică de a genera, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii.
Materialele de fundamentare a unui act administrativ – operaţiuni tehnico-administrative – nu produc, prin ele însele, efectele juridice, ci numai actul emis pe baza lor.
De asemenea, serviciile sau produsele care formează obiectul de activitate al unei regii autonome, care sunt de fapt operaţiuni tehnico-productive, nu produc efecte juridice, ci sunt obiecte materiale derivate ale efectelor juridice determinate prin acte administrative. De exemplu, activitatea de producere şi distribuţie a energiei electrice, în sine, de către RENEL nu determină efectele juridice, ci reprezintă obiecte materiale derivate ale efectelor juridice produse de H.G. care-i organizează activitatea.
În altă ordine de idei, actul administrativ, fiind o manifestare unilaterală de voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri sau a unei manifestări afective. Aceasta nu înseamnă că în procesul decizional, care duce la emiterea actului, nu poate exista şi o dimensiune afectivă. Ceea ce contează însă, sub aspect juridic, este încorporarea voinţei autorităţii administraţiei publice în act pentru a genera, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii pentru subiecte de drept neidentificate (în cazul actului administrativ normativ), respectiv pentru subiecte de drept nominalizate (în cazul actului individual).
În legătură cu caracterul unilateral al actului administrativ se impun câteva precizări, pentru două situaţii:
- atunci când actul administrativ este emis cu participarea mai multor persoane fizice;
- atunci când actul administrativ este emis ca urmare a unei cereri prealabile.
Prima situaţie este determinată de realitatea că autorităţile administraţiei publice sunt, de regulă, colective organizate de oameni politici şi funcţionari publici învestite cu atribuţii în realizarea puterii publice.
Competenţa autorităţii administraţiei publice se realizează prin deciziile structurilor de conducere care sunt, de regulă, organe colective sau colegiale. Rezultă că majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor colective.
Având în vedere această realitate, s-a pus problema dacă acordul de voinţă care intervine în vederea emiterii actului administrativ nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al acestuia. Cu alte cuvinte, dacă nu cumva suntem în faţa unui acord de voinţă, ca în cazul contractului.
Răspunsul este că actul administrativ rămâne indiscutabil o manifestare unilaterală de voinţă a autorităţii respective. Faptul că pentru adoptarea lui, se utilizează mecanisme decizionale bazate pe realizarea unei majorităţi, nu are relevanţă decât pentru îndeplinirea cerinţelor necesare adoptării actului. Odată adoptat, acesta devine voinţa producătoare de efecte juridice a autorităţii. Nu are nici o relevanţă numărul de persoane care compune organul colectiv emitent şi nici voinţa individuală a acestora, ci doar degajarea voinţei unice a autorităţii respective.
În cea de-a doua situaţie – emiterea actelor administrative ca urmare a unei cereri prealabile – suntem tot în prezenţa manifestării voinţei unilaterale a autorităţii administrative emitente.
Cererea prealabilă este doar o condiţie pentru emiterea actului şi nicidecum o componentă a voinţei administraţiei. Un exemplu în acest sens este autorizaţia de construire. Aceasta se emite la cererea beneficiarului. Voinţa exprimată de administraţie nu necesită însă acordul solicitantului. Astfel, autorizaţia poate fi refuzată, evident, fără acordul solicitantului sau, dacă se eliberează, condiţiile impuse prin autorizaţie nu necesită în nici un caz acordul solicitantului.

3. A treia trăsătură a actului administrativ constă în faptul că acesta este emis numai în realizarea puterii publice.
Potrivit acestei trăsături, actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice, ci doar acelea care exprimă voinţa acestora de a genera, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică. Aceasta înseamnă că, prin natura lor, ele sunt obligatorii şi executorii din oficiu.
Caracterul obligatoriu al actului administrativ nu trebuie confundat cu posibilitatea de a fi executat prin forţa de constrângere a statului.
Forţa de constrângere a statului intervine în toate cazurile când respectarea drepturilor şi obligaţiilor izvorâte dintr-un act juridic, indiferent de natura lui, nu se face de bună-voie. Mai precis, forţa de constrângere a statului intervine pentru a înfrânge rezistenţa oricăror subiecte de drept care nu-şi îndeplinesc de bună-voie obligaţiile, pe când obligativitatea actului administrativ este o manifestare a capacităţii administraţiei de a impune o anumită conduită pentru realizarea puterii executive.
De regulă, actul administrativ este respectat de bună-voie, astfel încât nu este cazul să se recurgă la forţa de constrângere a statului.
Dacă, însă, subiectul de drept vizat nu-şi îndeplineşte obligaţia ce-i revine, constrângerea statală acţionează din oficiu, fără a fi nevoie de învestirea actului administrativ cu titlu executoriu, ca în cazul hotărârilor judecătoreşti. Aceasta pentru că natura actului administrativ, de formă de activitate a puterii executive, face ca să fie prin el însuşi purtătorul unui asemenea titlu, deoarece subiectul calificat al raportului juridic de constrângere este chiar autoritatea executivă. De aici, caracteristica actului administrativ de a fi executoriu din oficiu, spre deosebire de hotărârea judecătorească. Aceasta produce efecte doar între părţi, care sunt pe poziţii de egalitate juridică. Din acest motiv, pentru executarea hotărârii judecătoreşti prin constrângere este necesară o formulă de activare a autorităţii care exercită constrângerea.
4. Actul administrativ are un regim juridic specific este trăsătura care ne ajută să deosebim această formă de activitate, specifică administraţiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe sau, cu alte cuvinte, să determinăm conţinutul sferei actelor administrative.
Reperul pentru această departajare îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , deoarece actul administrativ este singurul act de autoritate care poate fi atacat în contenciosul administrativ.
Legea contenciosului administrativ ne permite să identificăm anumite categorii de acte administrative şi prin negaţie. Adică prin nominalizarea actelor administrative care nu pot fi cenzurate de instanţa de contencios.

Potrivit Legii contenciosului administrativ:
I. Sunt acte administrative:
- actele unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice [art. 2 alin. (1) lit. c)];
- actele administrativ-jurisdicţionale, care sunt actele emise de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare [art. 2 alin. (1) lit. b)];
II. Sunt asimilate actelor administrative contractele care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice [art. 2 alin. (1) lit. c)];
III. Sunt asimilate actelor administrative nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere [art. 2 alin. (1) lit. g) şi h) + alin. (2)];
IV. Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar [art. 5 alin. (1)], actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară [art. 5 alin. (2)];
V. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele ce privesc apărarea şi securitatea naţională, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere [(art. 5 alin. (3)].

Iată cum, prin intermediul legii contenciosului administrativ, s-a conturat tabloul actelor administrative.

În ceea ce priveşte clasificarea actelor administrative, această operaţiune o vom face utilizând patru criterii, după cum urmează:
1. După categoria din care face parte autoritatea emitentă, distingem:
a. acte emise de autorităţile administraţiei de stat;
b. acte emise de alte autorităţi ale statului;
c. acte emise de autorităţile autonome ale administraţiei publice locale;
d. acte administrative prin delegaţie – emise de persoane juridice sau fizice, în baza împuternicirii date de lege sau de o autoritate a administraţiei, în baza legii. ( Ex.: un împuternicit al primarului pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiilor)
2. După competenţa teritorială se pot identifica:
a. acte ale autorităţilor centrale;
b. acte ale autorităţilor locale de la nivel de bază (primar, consiliul local) şi acte ale autorităţilor locale de la nivel intermediar (consiliul judeţean).
3. După întinderea efectelor, întâlnim:
a. acte normative cu caracter extern, care au caracter general;
b. acte individuale cu caracter extern, care se aplică uneia sau mai multor persoane determinate (nominalizate) din afara administraţiei;
c. acte cu caracter intern, care produc efecte numai asupra subiectelor din interiorul autorităţii respective; ele pot fi normative sau individuale.
4. După conţinutul efectelor actului individual putem distinge cel puţin 5 mari categorii:
a. acte prin care se stabilesc drepturi (ex.: titluri de proprietate emise în baza Legii fondului funciar);
b. acte prin care se conferă un statut personal (ex.: diploma de absolvire a unei forme de învăţământ);
c. acte de aplicare a constrângerii administrative (ex.: acte prin care se stabilesc impozite);
d. acte de autorizare, prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate (ex.: autorizaţia de construire);
e. acte cu caracter jurisdicţional, prin care se tranşează litigii.

Clasificarea actelor administrative prezentată nu este unica posibilă, literatura de specialitate cunoscând şi alte clasificări.

Regimul juridic al actelor administrative
În general, prin regim juridic se înţelege ansamblul de norme juridice care au ca obiect o anumită categorie de relaţii sociale. Analiza acestor reglementări permite cunoaşterea caracteristicilor pe care le prezintă şi pe care le imprimă relaţiilor sociale reglementate.
Prin „regimul juridic al actelor administrative”, înţelegem ansamblul de reguli juridice care determină valabilitatea şi efectele (sau eficacitatea) actelor administrative.