Introducere
Teoria administraţiei publice impune, de la început, definirea şi clarificarea, unor noţiuni şi instituţii aflate la graniţa dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul public (constituţional, administrativ, penal), cum ar fi administraţie publică, autoritate publică, instituţie de stat, autonomie, putere locală, descentralizare şi desconcentrare etc.
Fără a insista pe o analiză aprofundată a terminologiei care face obiectul altor discipline ne vom opri, pentru început, la etimologia cuvântului administraţie, ca punct de plecare pentru explicarea celorlalte noţiuni cu care vom opera în studiul disciplinei Teoria administraţiei publice.

1. Noţiuni generale.

a) Etimologia cuvântului "administraţie"
Definirea noţiunii de "administraţie” este cu atât mai necesară, cu cât cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii, presupune identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă.
Cuvântul administraţie este de origine latină, însemnând “slujbă”, "îngrijire", “mod de folosinţă” a unor bunuri. Cuvântul latin administer are înţelesul de "ajutor al cuiva", "slujitor", "executant" sau "instrument". Astfel, s-a ajuns la cuvântul administraţie cu semnificatia "serviciul celui mic", "a celui supus" sau „activitate subordonată sub comandă".
Cuvântul administraţie are şi o explicaţie de ordin instituţional, însemnând totalitatea organelor de stat prin care se desfăşoară activitatea de administraţie.
Lato sensu, a administra mai înseamnă în acelaşi timp "a conduce", "a gospodări" o întreprindere, o instituţie, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau juridice care exercită "atribuţii de adninistrare se numesc "administratiori".
Stricto sensu, în dreptul administrativ prin administrare se înţelege dreptul real de posesiune şi de folosinţă al persoanelor fizice sau juridice, organelor şi instituţiilor statului asupra bunurilor aflate în proprietatea acestora sau care le sunt atribuite în vederea îndeplinirii atribuţiilor lor.
În teoria administraţiei publice orice activitate de natură executivă reprezintă un fapt administrativ, care presupune ca esenţă o activitate de organizare sau, de combinare a unor mijloace în vederea înfăptuirii până la fapte materiale concrete a unor obiedctive (valori, comenzi, servicii), stabilite de autorităţi ale statului ierarhic superioare.
Administraţia în general, are următoarele dimensiuni:
• socială determinată de acţiunile realizate pentru satisfacerea unor interese şi nevoi ale unor grupuri sau comunităţi umane;
• organizatorică determinată de acţiunile de creare a unor structuri organizaţionale şi de conducere prin care se adaugă îndeplinirea atribuţiilor organelor şi instituţiilor administraţiei;
• politică determinată de obiectivele politice ale organelor centrale ale administraţiei de stat, a căror înfăptuire asigură îndeplinirea atribuţiilor statului.
Administraţia de stat cuprinde toate autorităţile publice care desfăşoară o activitate fundamentală pentru realizarea funcţiei executive a statului, de administrare a proprietăţii statului, a patrimoniului istoric, cultural naţional, a colectivităţilor umane. Această activitate administrativă poate fi desfăşurată în domenii ca: economie, industrie, comerţ, educaţie, cultură, sănătate, ştiinţă, cercetare, apărare etc.
Potrivit regretatului profesor Antonie Iorgovan, administraţia de stat este acea formă de manifestare a fenomenului administrativ care constă în conducerea executării şi executarea efectivă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum şi a celorlalte acte ale organelor de stat îndeplinite de organele administraţiei de stat, în realizarea puterii de stat.

b) Definiţia teoriei administraţiei
Prin ştiinţă, în general, se înţelege un ansamblu sistematic de cunoştinţe despre natură, societate şi gândire sau un ansamblu de cunoştinţe dintr-un anume domeniu. Totodată, ştiinţa se mai defineşte ca fiind cunoaştere, cunoştinţă despre ceva sau pregătire intelectuală, instrucţie, învăţământ. Pentru a avea statutul de ştiinţă teoria administraţiei publice ar trebuie să conţină următoarele elemente:
• un obiect propriu de cercetare;
• metode şi tehnici de cercetare ştiinţifice;
• capacitatea de a formula principii general valabile.
Denumirea de ştiinţă administrativă semnifică aşadar o disciplină care are ca obiect de studiu acţiunile şi activităţile specifice autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor de natură administrativă.
Teorii cu privire la ştiinţa administraţiei au fost elaborate pentru prima dată de oamenii de ştiinţă din Germania şi Austria în secolul al XVII-lea, care au predat în universităţi cursuri cameralistice; în limba germană, cuvântul “kameralien” se traduce prin "ştiinţa administraţiei". Primul autor al unei lucrării de ştiinţe cameralistice a fost Lorenz von Stein prin Teoria administraţiei, apărută în opt volume la Stuttgart, între anii 1866-1884.
În Franta, bazele ştiinţei administraţiei se pun in prima jumătate a sec. al XIX-lea de către CHARLES-JEAN BONNIN care a considerat-o ştiinţă exactă.
Obiectul actual al ştiinţei administrative se regăseşte în teoria administraţiei publice sub forma studiului activităţii autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi a relaţiilor dintre acestea şi cetăţeni.
Teoria administraţiei publice are în vedere îmbunătăţirea structurii şi activităţii adminstraţiei în scopul creşterii eficienţei acestui serviciu pe care statul îl asigură cetăţenilor. Ştiinţa administraţiei ca disciplină socială şi politică, studiază ce este administraţia şi ce ar trebui să fie administraţia.

Scopul ştiinţei administraţiei este ca, printr-o organizare raţională şi eficientă a aparatului administrativ, prin utilizarea unor metode stiintifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare cît mai mici pentru obţinerea unei eficienţe cît mai mari în activitatea administraţiei.
Totodată, ştiinţa administraţiei ca disciplină social-politică ajută la activitatea de legiferare prin propuneri de lege organică.

c) Metodele de cercetare ale teoriei administraţiei.

Metodele de cercetare folosite în ştiinţa administraţiei sunt metoda analizei juridice şi de cercetare a activităţilor nejuridice. Se foloseşte şi metoda inductivă ca metodă principală, datorită faptului că ştiinţa foloseşte experienţa ca mijloc de confirmare a concluzii lor şi ipoteze lor sale.
De regulă, pentru observarea faptelor şi fenomenelor de natură administrativă se folosesc următoarele metode:
• statistica; este studiul frecvenţei şi cantităţii actelor sau faptelor administrative; valoarea metodei este determinată de analiza cifrelor care permite aprecierea proporţiilor dintre fenomenele evaluate în prealabil.

• anchetele; se folosesc în cercetări sociologice şi constă în formularea unor serii de întrebări legate una de alta şi colectarea răspunsurilor de la persoanele din grupul interogat (un eşantion stabilit). Ancheta se concretizează într-un chestionar statistic, ea privind situaţii ce nu pot fi exprimate în unităţi de măsură, dar prelucrarea datelor anchetei conduce la cifre şi proporţii cantitative. Care foloseşte un set de întrebări formulate de persoana care chestionează, adresată unor indivizi care fac parte din colectivitatea administrată şi beneficiază de exercitarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice.

• analiza şi sinteza, definesc activitatea de culegere, grupare, clasificare, evaluare şi valorificare a informaţiilor din domeniul social. Metoda se aplică pentru a scoate în evidenţă fenomene relevante pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

• studiul documentelor oficiale adoptate de autorităţile administratiei centrale şi locale; aceste documente constituie o sursă importantă de, informare pentru ştiinţa administraţiei. Dintre acestea, cele mai importante sunt documentele care se adresează publicului. Ele reflectă conţinutul şi stilul muncii administrative iar analiza lor poate furniza date şi fapte care privesc organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale şi locale, modul de aplicare, a principiilor administraţiei, tipul de relaţii cu publicul larg, îndeplinirea atribuţiilor autorităţilor şi ale funcţionarilor publici aleşi sau numiţi.


2. Obiectul teoriei administratiei publice.

2.1. Consideraţii generale.
El cuprinde multitudinea de fapte şi fenomene administrative fiind influentat de continutul administratiei însesi având un caracter dinamic, determinat de evolutia societatii.
Principalul obiectiv al activităţii administraţiei publice este organizarea raţională şi eficientă a mijloacelor puse la autorităţilor centrale şi locale pentru realizarea unui anumit scop sau program.
Obiectul teoriei administraţiei publice este determinat de trăsătura caracteristică a activităţii desfasurate de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale ca activitate de management al unităţilor administrative teritoriale (stat, regiune, judeţ, oraş, comună) care înseamnă exercitarea unui ansamblu de funcţii ca: prevederea, informarea, pregătirea deciziei, programarea, organizarea, coordonarea, comanda şi controlul.
Se poate afirma că ştiinţa administraţiei are ca obiect de studiu acea parte a suprastructurii politice a societăţii, numită administraţie publică, relaţiile sale cu celelate structuri sociale, normele, valorile si principiile sale specifice, precum şi modul în care asigură cetăţenilor serviciile necesare satisfacerii intereselor lor legitime.
În obiectul teoriei administraţiei se regăseşte şi rezultatul cercetărilor efectuate de alte ştiinţe în legătură cu activitatea autorităţilor administraţiei publice cu privire la modul în care administraţia îşi realizeze finalitatea cu cele mai mari randamente şi eforturi financiare minime.
Procesul de integrare şi interconectare a ştiinţelor a permis administraţiei stabilirea unor reguli precise pentru implementarea unor structuri organizaţionale mai eficiente si stabilirea unor norme de funcţionare a autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice.

2.2. Metateoria administraţiei.
Cu privire la ştiinţa administraţiei s-au elaborat în decursul timpului mai multe teorii ceea ce face posibilă o metateorie a acestei ştiinţe. Amintim în acest sens principalele doctrine care au susţinut, cu argumente diferite, caracterul ştiinţific al teoriei administraţiei:
a) Ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. Teza a fost elaborată de autorii francezi, Joseph Marie de Gerando şi Louis Antoine Macarel, fiind continuată în România, de profesorul Constantin Dissescu. Tezele fundamentale ale acestei concepţii sunt următoarele:
- ştiinţa administraţiei studiază diferitele probleme din punct de vedere doctrinar şi arată principiile raţionale după care urmează să se facă gestiunea (conducerea) afacerilor publice, cunoştinţele necesare, unui bun administrator prepară reformele şi îmbunătăţirile;
- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în dinamica ei, căutând soluţii pentru viitor, deoarece este fireasc ca rezolvările găsite pentru prezent să înceapă a fi depăşite;
- ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar.
b) Ştiinţă politică. Teorie elaborată de Lorenz von Stein care a susţinut că nici dreptul nu este doar o ştiinţă juridică, ci şi o ştiinţă a forţelor de producţie, a raporturilor dintre oameni.
Tezele principale ale concepţiei conform căreia ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică sunt următoarele:
- teoria administraţiei nu se poate reduce la dreptul administrativ;
- administraţia realizează normele constituţionale fiind manifestarea voinţei statului;
- Constituţia ar fi lipsită de conţinut fără activitatea administraţiei, iar administraţia ar fi lipsită de putere fără Constituţie;
- din ideea de "administraţie'" se naşte "teoria administraţiei", care este o teorie politică a influenţării permanente dintre morală şi puterea politică;
- teoria administraţiei urmăreşte înţelegerea tuturor fenomenelor şi legilor ce domină realităţile vieţii. De aceea, ea trebuie să fie ştiinţa vieţii statului în toate formele şi elementele sale.
Concepţia lui Stein a fost susţinută şi promovată de autori din Germania: K.T. von Inama Sterneeg, de I. Jastron şi F. Schmijt, care apreciau că ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă specială, se împarte în teoria administraţiei şi dreptul admiriistrativ. În Anglia, Woodrow Eilson a subliniat într-o lucrare publicată în 1887, temeiul politic al ştiinţei administraţiei, ca ramură a ştiinţei politice. În Italia, Giorgio del Vechio, în lucrarea Lecţii de filosofie juridică, definea ştiinţa politică ca o ramură a activităţii statului, putându-se subîmpărţi în ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei.
În România, profesorul Paul Negulescu numea ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă politică pe baza următoarelor teze:
- politica administratiei are un caracter juridic, urmărind realizările administratiei din punct de vedere al interesului general;
- administraţia dispune de forţe social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate şi eficacitate;
- administraţia trebuia corectată din punct de vedere critic.
c) Ştiinţă socială şi economică. Doctrina a fost elaborată de autori în Italia, Spania şi Franţa. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera că ştiinţa administraţiei cercetează principiile generale care călăuzesc statul în acţiunea sa socială.
V. E. Orlando, susţinea că tot ceea ce priveşte interventia socială a statului constituie obiect de cercetare pentru ştiinţa administraţiei. R. Villanova, caracterizează ştiinţa administraţiei ca o parte a sociologiei care se ocupă cu studiul activităţii statului în realizarea scopurilor propuse. După părerea acestui autor, ştiinţa administraţiei ar constitui, sociologia administraţiei.
M. Blok, în Dictionnaire de l' administration, apărut la Paris în 1862 consideră ştiinţa administraţiei ca o economie politică aplicată, deoarece studiază aplicarea principiilor economiei politice la anumite autorităţi sociale.
În SUA, autorul american D. White prezintă, în lucrarea Introduction the study of Public Administraţion, apărută la New York în 1926, concepţia potrivit căreia ştiinţa administraţiei este considerată ca o ştiinţă care s-ar preocupa de organizarea oamenilor şi gospodărirea materialelor în vederea îndeplinirii scopurilor statului. Această concepţie pune accentul pe activitatea gospodărească a administraţiei şi minimalizează aspectul formal.
d) Ştiinţă tehnică. Varianta a fost elaborată de inginerul American F. W. W Taylor (1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupări de raţionalizare şi de organizare tehnico-ştiinţifică a muncii. Concepţia acestui autor a fost cunoscută sub denumirea.de "taylorism” şi s-a răspândit în toate ţările europene. Din punctut de vedere teoretic şi practic al ştiinţei administraţiei, teoria lui Taylor îşi propunea o reformă a administraţiei prin atingerea următoarelor obiective: înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică al fiecărui element al muncii; diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de funcţiile de organizare; crearea unor state majore de specialişti care să intervină direct pe lângă personalul de execuţie; cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor; specializarea, pregătirea şi antrenarea muncitorilor; remunerarea stimulativă, care contribuie la selecţionarea personalului.
Opera lui Taylor a fost continuată şi dezvoltată de discipolii săi: Frank C. Gilbreth, care s-a ocupat de creşterea randamentului muncii, de economisirea cheltuielilor şi eforturilor muncitorilor, precum şi a mijloacelor utilizate şi de Henry Ford care a recomandat o organizare raţională a muncii întemeiată pe trei principii: productivitate, intensificarea şi economisirea ei.
Sistemul a fost preluat de ştiinţa administraţiei prin studierea problemelor tehnice ce se pun în activitatea administraţiei de stat.
e) Ştiinţă politică şi tehnică. Această concepţie a fost elaborată de Rafael Bielsa în lucrările Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei şi Ştiinţa Administaţiei publicate la mijlocul secolului XX în Argentina. Potrivit acestei concepţii, progresul tehnic al administraţiei care urmăreşte o administrare eficientă şi economică constituie obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei. Tehnica juridică în administraţie urmează să fie examinată în dreptul administrativ.
Tezele principale ale acestei concepţii sunt urmatoarele:
- ştiinţa administraţiei nu este o ştiinţă politică generală, ci o disciplină politică specială, deoarece, nu este în joc guvernarea statului, ci raţionala conducere a administraţiei statale;
- ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică şi tehnică, în acelaşi timp, iar aria sa de acoperire se întinde de la eficienţă pînă la morala administrativă;
- în activitatea administraţiei, pe lângă aspectul juridic, se distinge aspectul tehnic şi ştiinţific aceasta nu înseamnă că elementul juridic este în opoziţie cu cel tehnic;
- ştiinţa administraţiei explică activitatea statului în realizarea scopurilor sale politice.
Un alt autor italian, Enrico Pressutti, în lucrarea Principii fundamentale ale ştiinţei administrative, considera că ştiinţa administraţiei studiază cazurile în care este necesară acţiunea administraţiei statale pentru realizarea scopurilor urmărite de puterea politică şi modalităţile acestei acţiuni, pentru ca prin, aceasta să se obţină cel mai mare randament, cu un efort minim.
f) Ştiinţa părţilor organizatorice şi tehnice comune administraţiei.
Tezele principale ale acestei concepţii au fost elaborate de Gerhard Wacke la mijlocul secolului XX şi aveau ca argument următoarele:
- ştiinţa administraţiei, se preocupă de cercetarea părţilor tehnice şi organizatorice comune tuturor domeniilor administraţiei de stat (publice);
- teoria administraţiei studiază esenţa administraţie publice centrale şi locale, a ministerelor şi instituţiilor care nu sunt examinate de alte şţiinţe;
- ştiinţa administraţiei cercetează izvoarele oficiale ale teoriei administraţiei (acte normative privind
raţionalizarea), organizarea administraţiei ( direcţiile, birourile, serviciile etc.), conducerea (şefii şi colaboratorii lor), problemele de personal, relaţiile administraţiei cu publicul, spaţiu administraţiei, stilul administraţiei.
g) Ştiinţa sarcinilor administraţiei. Ideea fost elaborată de S.M. De Paredes, în urma cercetărilor efectuate în ştiinţa administraţiei. Principalele teze ale acestei concepţii sunt următoarele:
- ştiinţa administraţiei are un sens practic, şi anume căutarea celor mai adecvate soluţii pentru îndeplinirea sarcinilor ce revin administraţiei;
- ştiinţa administraţiei răspunde la întrebarea: ce trebuie să facă administraţia? Ea arată ce se face în
fiecare caz de rezolvat, cum se face şi cum ar trebui să se facă în mod raţional;
- ştiinţa administraţiei a căutat răspunsuri la întrebări cu privire la materiile care intră în activitatea administraţiei, la modul în care lucrează administraţia de stat, funcţionarii şi motivaţia activităţii lor.
Aceste teze au fost sustinute de Freiherr von Scheure în lucrarea, "Administraţia de stat", publicată în anul 1930 ".
h) Ştiinţa organizării administraţiei. Concepţia a fost elaborată şi susţinută pentru prima dată de Cooreman, preşedintele primului Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles. El formulează pentru prima dată o definiţie coerentă şi sistematizată a ştiinţei administraţiei: Ştiinţa administraţiei cuprinde ansamblul cunoştinţelor relativei la servicii, organe, persoane, acţiunea administraţiilor şi metodele cele mai practice folosite de către aceasta.
Teze fundamentale sunt:
- activitatea administrativă se conduce după principii care teoretic formează o ştiinţă, dar care practic sunt o artă;
- sarcina primordială a administraţiei este de a înfăptui voinţa puterii şi ca atare ea trebuie să cunoască toate normele juridice, să se pătrundă de spiritul lor pentru a le aplica în mod just;
- administraţia desfăşoară o activitate legislativă prin adoptarea unor acte cu caracter normativ ce intră în competenţa sa;
- ştiinţa administraţiei studiază organizarea metodică şi raţionalizarea tehnică a administraţiei;
- cea mai mare parte a conţinutului ştiinţei administraţiei este alcătuită din probleme de organizare a administraţiei.
i) Ştiinţa eficienţei administrative.
Această teorie susţine că ştiinţa administraţiei urmăreşte ca, printr-o organizare raţională, activitatea administrativă să devină eficientă:
- ceea ce este esenţial în ştiinţa administraţiei este eficienţa, înfăptuirea sarcinilor cu un randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane şi materiale;
j) Ştiinţa realităţilor administrative. Argumentele au fost prezentate de Arnold Kotgen în lucrarea Administraţia germană, publicată în 1936. Tezele principale ale acestei concepţii sunt următoarele:
- stiinţa juridică trebuie să păstreze contactul cu realităţile administrative;
- ştiinţa administraţiei cercetează administraţia în toată complexitatea ei, completându-se cu dreptul administrativ;
- teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt două discipline care au subiecte diferite; ele nu pot fi contopite într-o ştiinţă a administraţiei;
- este necesară coexistenţa a două discipline administrative: teoria administraţiei şi dreptul administrativ.
k) Ştiinţa conducerii întreprinderilor.
Această aplicaţie a managementului privat în sfera publică, se bazează pe ideile lui Henri Fayol care considera că ştiinţa administraţiei este o ştiinţă a conducerii, teză care a avut un rol foarte important în elaborarea doctrinei administrative.
Pentru prima oară în ştiinţa administraţiei Fayol stabileşte cele cinci funcţii ale managementului tehnice, comerciale, financiare, de securitate şi contabile. La aceste funcţii, Fayol a adăugat şi a şasea funcţie, funcţia administrativă, cea mai complexă pentru că implică a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla.
l) Concluziile metateoriei :
Ca rezultat al procesului de integrare şi sinteză a concepţiilor prezentate anterior se poate afirma că teoria administraţiei publice studiază principiile (condiţii sine qua non) fără de care administraţia publică nu s-ar putea organiza şi nu ar putea funcţiona.
• principiul stabilizator. În sfera administrativă continuitatea (permanenţa) activităţii joacă un rol esenţial satisfacerea nevoii sociale şi realizării sarcinilor executive ale statului ;
• principiul raţionalizator. Organizarea şi conducerea relaţiilor sociale se bazează pe cooperarea dintre membrii colectivităţilor locale potrivit unei raţiuni de inters general;
• principiul organizator. Administraţia are ca scop organizarea activităţii sociale, fiind chemată să asigure ordinea socială;
• principiul teleologic. Teoria administraţiei ar mai putea fi denumită filosofia administraţiei sau sociologia administraţiei pentru că are ca finalitate evoluţia sistemului social-global prin perfecţionarea activităţii subsistemelor sale (administrative, economice, instituţionale, informaţionale etc.);
• principiul sintetizator. Administraţia publică acţionează pentru coagularea societăţii, pentru concentrarea acţiunilor indivizilor în direcţia dezvoltării societăţii.

3. Rolul social-politic al teoriei administraţiei publice.

Dezvoltarea socială, culturală, economică, instituţională şi informală a oricărui stat este determinată de modul de organizare şi funcţionare a administraţiei sau, mai exact, de eficienţa activităţii organelor administraţiei care trebuie să-şi realizeze sarcinile sociale, culturale, economice, instituţionale şi informale etc.
Un prim argument al necesităţii teoriei administraţiei îl constituie faptul că funcţionarea optimă a autorităţilor administraţiei publice devine posibilă prin stabilirea unor structuri organizaţionale flexibile, moderne şi a obiectivelor clare şi precise, a funcţiilor şi atribuţiilor acestora în conformitate cu prevederile legilor în vigoare.
Un al doilea argument este acela că studierea activităţii administrative a statului în ansamblu a impus necesitatea ştiinţei administraţiei, care trebuie să preia cercetarea structurilor şi a activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Ştiinţa administraţiei este necesară pentru că asigură abordarea multilaterală a oricăror probleme, care priveşte activitatea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice.
Un alt argument este că teoria administraţiei are menirea de a furniza toate cunoştinţele necesare îmbunătăţirii şi perfecţionări continue a activităţii administrative, de a fi un preţios ajutor în pregătirea funcţionarilor publici aleşi sau numiţi, pe care îi formează cu un raţionament judicios şi eficient.

4. Interferenţa teoriei administraţiei cu dreptul administrativ.

Pentru a înţelege complexitatea raporturilor dintre teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt necesare câteva precizări. Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public, care, împreună cu dreptul privat, alcătuiesc sistemul dreptului roman. Definirea noţiunii de drept administrativ, trebuie să ţină seama de normele de drept ce o alcătuiesc. Aceste norme sunt următoarele:
• organizarea şi atribuţiile organelor administraţiei publice care alcătuiesc sistemul autorităţilor administraţiei publice - guvern, ministere şi alte instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale;
• raporturile juridice dintre organele administraţiei publice, precum şi dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice şi juridice).
O primă corelaţie este evidenţiată de P. Negulescu a care susţinea că "dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, în conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului".
J. Rivero, în lucrarea Droit administratif publicată la Paris în 1971 afirma că dreptul administrativ este dreptul roman, care reglementează activitatea administrativă a persoanelor publice. Înţelegând prin persoane publice orice autoritate, instituţie sau serviciu al statului, se poate afirma că această definiţie se apropie cel mai mult de ceea ce considerăm astăzi că este dreptul administrativ.
O altă corelaţie esenţială între teoria administraţiei şi dreptul administrativ există în definiţia dată de Valentina Prisăcaru: dreptul administrativ este acea ramură a dreptului public român care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează organizarea şi activitatea organelor de stat înfiinţate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice şi juridice), precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme.
Legătura intrinsecă dintre teoria administraţiei şi dreptul administrativ rezidă în faptul că au acelaşi domeniu de referinţă şi anume activitatea executivă a autorităţilor şi instituţiilor statului. În timp ce teoria administraţiei abordează activităţile de natură executivă prin prisma constructelor teoretice, deptul administrativ foloseşte instituţiile juridice, pentru a defini aceleaşi realităţi unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice; administrarea patrimoniului acestor persoane juridice; serviciile publice; funcţiunea şi funcţionarul public; actele şi faptele administrative; contenciosul administrativ; soluţionarea de către organele administraţiei publice a unor conflicte juridice.
Specialiştii din domeniul celor două ştiinţe sunt unanim de acord că, în ceea ce priveşte raportul dintre ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei, trebuie subliniat că ele nu se exclud, chiar dacă ştiinţa dreptului administrativ are o sferă mai restrânsă de cercetare şi elaborare decât ştiinţa administraţiei publice.
În ceea ce priveşte administraţia publică, ştiinţa administraţiei o studiază ca subsistem al sistemului social global, folosind concluziile, principiile şi metodele forrnulate de ştiinţa conducerii societăţii de management general. În acelaşi timp, ea oferă informaţii şi date care stau la baza, formulării legilor şi principiilor organizări şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor statului care desfăşoară activităţi specifice de administraţie publică.
Pe aceasta bază, ştiinţa administraţiei poate să pătrundă mai bine în esenţa fenomenului, în particularităţile sale şi poate să-şi formuleze legităţile, să propună soluţii pertinente pentru perfecţionarea normelor de drept administrativ, pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, sporind rolul şi eficienţa acesteia în realizarea în concret a funcţiilor şi atribuţiilor sale în spiritul şi litera legilor în vigoare.
În prezent, specialiştii sunt de părere că este necesară elaborarea unei concepţii româneşti cu privire la ştiinţa administraţiei, care să pună pe prim-plan legalitatea şi să demonstreze că se poate ajunge la o organizare raţională şi eficientă a activităţilor administraţiei prin respectarea normelor juridice. O asemenea concepţie va servi atât publicului, cât şi autorităţilor administraţiei publice.
Această teză s-a dezvoltat într-o gândire raţională pluridisciplinară, potrivit căreia, din perspectivă globală a administraţiei publice, factorii juridici şi exirajuridici nu pot fi separaţi în mod absolut numai pentru că organizarea activităţii administraţiei merge înaintea reformulării normelor juridice. Activitatea administraţiei n-ar putea fi apreciată în afara conformităţii cu normele de drept, fără referire la normele care constituie cadrul şi permite să se facă asupra lor o apreciere privind validitatea.
Astăzi, nimeni nu mai consideră că elementele juridice sunt suficiente pentru a explica şi judeca administraţia publică, dar ele constituie un factor indispensabil în analiza şi aprecierea activităţii administrative.
De altfel, ştiinţa administraţiei nu se poate concepe fără studiul dreptului administrativ, după cum nici acesta din urmă nu se poate înţelege fără examinarea primei discipline, pentru că elementul juridic este inerent în administraţie.
Cunoaşterea dreptului administrativ oferă ştiinţei administratiei posibilitatea unei mai bune înţelegeri a instituţiilor, o metodă pentru studierea activităţilor administrative.
Dreptul administrativ furnizează ştiinţei administraţiei un aparat metodologic care îi permite să evite o orientare exclusiv sociologică sau politică. Ştiinţa administraţiei cunoaşte ştiinţific principiul de bază, specific dreptului administrativ care îi determină particularităţile.
În plus, utilizarea concluziilor teoriei administraţiei în dreptul administrativ constituie unul dintre factorii care apără teoria dreptului administrativ de formalismul juridic. La rândul ei, ştiinţa administraţiei va putea transforma principiile sale în norme de drept, astfel încât aplicarea în viaţă a acestor reguli să devină obligatorie. Această colaborare este folositoare societăţii pentru că elimină neconcordanţele dintre normele jutidice şi regulile birocraţiei administrative întărindu-se încrederea, ordinea şi legalitatea în viaţa socială a colectivităţilor umane.
Teoria administraţiei şi dreptul administrativ sunt două discipline autonome şi necesare pentru studiul administraţiei publice; ambele ştiinţe trebuie puse în slujba unui scop unic, acela de a asigura organizarea şi funcţionarea optimă şi eficientă a autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice, aflate în slujba cetăţenilor.

5. Aplicarea managementului în administraţie.

Termenul de management are semnificaţia de ştiinţă a conducerii, sau ansamblul activităţilor de conducere desfăşurate în scopul pregătirii, adoptării şi aplicării deciziilor optime în programarea, desfăşurarea şi reglarea proceselor microeconomice. În acelaşi timp, acest termen cuprinde atât activitatea de conducere, cât şi funcţia de conducere.
Într-o organizaţie privată activitatea de conducere se materializează în prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programelor şi adoptarea acestora la resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor, precum şi în menţinerea lor.
Această activitate de conducere care s-a dovedit viabilă în sectorul privat al economiei, a fost implementată cu succes pentru prima dată în sectorul serviciilor publice din SUA; de exemplu, administraţiile publice recurg la consilieri în management în vederea asigurării eficienţei în serviciile lor; pe lângă acţiunile desfăşurate în folosul activităţilor locale, marile servicii federale apelează la consilieri manageri pentru soluţionarea problemelor de organizare etc.
Practica a dovedit că managementul ca teorie a conducerii administrative reprezintă o aplicare concretă a ştiinţei administraţiei. De asemenea, în noţiunea de mananagement sunt cuprinse şi activităţi care ţin de business (afaceri, ocupaţii), de marketing (prospectarea pieţei) şi de tip management (conducerea superioară).
Managementul modern în administratia publică urmăreşte formarea unui administrator care să nu se limiteze numai la îndeplinirea funcţiilor de conducere. El trebuie să cunoască, totodată, cerinţele şi trebuinţele cetăţeanului, satisfacţiile şi nemulţumirile sale şi, astfel, să procedeze la cercetarea cauzelor care le determină. Cu alte cuvinte, el este un expert nu numai în metodele de lucru al aparatului administrativ, ci şi în domeniul nevoilor şi aspiraţiilor cetatenilor.
Un alt factor important care influenţează dezvoltarea ştiinţei administraţiei în strânsă legătură cu managementul este marketingul. Acesta reprezintă, aşa cum se ştie, un ansamblu de procese prin care producţia poate fi adaptată nevoilor actuale şi,viitoare ale consumatorului, pentru satisfacerea integrală, la timpul şi locul dorit, cu mărfurile cerute de acesta în condiţiile rentabilităţii întreprinderii producătoare sau societăţii comerciale.
Conceptia utilizată în activitatea de marketing a societăţilor comerciale cu capital privat poate fi folosită şi în administraţia publică. Înainte de a se gândi la serviciile publice care ar fi necesare cetăţenilor, managerii administraţiei publice trebuie să gândească la fel ca un consumator (client) al serviciilor, să cerceteze piaţa, acestor servicii, nivelul de cantitate şi calitate ale acestora, cerinţele şi resursele cetăţenilor care vor beneficia de aceste prestări de servicii. Pe baza acestor reguli de marketing, autorităţile administraţiei publice îşi vor stabili strategia activităţii lor pe termen mediu sau lung.
Aplicarea managementului în administraţie atât în SUA, cât şi în ţările Comunităţii Europene s-a realizat prin elaborarea unor soluţii practice utilizabile în toate administraţiile. Principalul autor al acestor soluţii şi formule practice este Luther Gulick, care şi-a concretizat ideile în formula alcătuită din literele POSD CORB, iniţialele unor principii valabile în interesul oricărei administraţii. Astfel:
-, P" corespunde cuvântului planning şi presupune existenţa unor viziuni globale asupra sarcinilor administraţiei şi o planificare pe termen mediu în interiorul acesteia;
- ,,O" organizing este corelarea strucutrilor din interiorul administraţiei;
- S" staffing care are înţelesul de state majore în diversele servicii ale administraţiei publice, respectiv modul în care este asigurată conducerea;
- "D" directing" care consemnează modalitatea de luare a deciziilor în fiecare serviciu şi criteriile după care se adoptă decizia globală;
-"CO"coordinating care este studiul interrelaţiilor între unităţi administrative de acelaşi grad.
-"R" reporting, informarea publicului şi a funcţionarilor publici cu privire la activitatea autorităţilor administraţiei publice;
-"B budgeting care se referă la finanţare şi evaluarea costurilor.
Aplicarea acestei formule a determinat autorităţile administraţiei publice din SUA, la început, apoi din Marea Britanie şi din celelalte ţări europene, la crearea în cadrul ministerelor a aşa-numitelor servicii Organizare şi Metode. care au drept obiect cercetarea permanentă a căilor, a mijloacelor şi metodelor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor, atât din punctul de vedere al funcţionării acestora, cât şi din punctul de vedere al reformei structurii lor.
În afara acestei formule se mai aplică formula PPBS în SUA, care înseamnă planificare, programare, buget şi finanţare. În Franţa, această formulă a fost aplicată sub denumirea de RCB, rationalisation des choix budgetaires care presupune analizei sistemelor pe baza unor comparaţii cum sunt:
• definirea completă şi precisă a obiectivelor cercetate cu ajutorul tehnologiei informaţiei;
• eşalonarea pe termen mediu a costurilor fiecărei operaţii;
În orice activitate umană se regăseşte actul conducerii acesteia. De aceea, managementul general, ca ştiitiă a conducerii, se aplică în toate domeniile de activitate: economie, administraţie, învăţământ, sănătate, cultură, armată etc. Managementul general a contribuit, datorită evoluţiei sale rapide ca ştiinţă a conducerii, şi la evoluţia ştiinţei administratiei.
Întrucât managementul se aplică începând cu cele mai mici organizaţii şi terminând cu întreaga societate, se poate aprecia că ştiinţa administraţiei poate fi considerată ca o ramură a managementului general.
Teoria administraţiei are în prezent toate trăsăturile caracteristice ale managementului general. Este o ştiinţă politică, dar şi o artă a conducerii, trăsături pe care la îmbină în mod armonios, pentru a se putea adapta tuturor cerinţelor cetăţenilor în slujba cărora se află.
Managementul general la fel ca teoria administraţiei au ca obiect viaţa socială, interacţiunea factorilor obiectivi şi subiectivi, gândirea, atitudinea, comportamentul, morala, şi organizarea colectivităţilor umane. În consecinţă, oricât de avansate ar fi metodele matematice şi cantitative de cercetare, problemele sociale nu pot fi reduse la simple ecuaţii.
Atât ştiinţa administraţiei, cât şi managementul general urmăresc optimizarea sistemului social. Ambele ştiinţe trebuie să realizeze armonizarea dintre gândirea creatoare, inovaţie şi posibilităţile existente. Ele trebuie să creeze bazele progresului. Ambele ştiinţe realizează unitatea dintre inovaţie şi îmbunătăţirea activităţilor existente, şi ele trebuie să găsească modalităţi eficiente de acţiune, cu randament maxim şi efort minim.